来源：瞭望东方周刊 记者: 吴铭 时间：2013-10-14

 

    自高层正式提出以“人的城镇化”为核心的新型城镇化，到如今社会各界对于新一轮城镇化的目标正逐渐形成共识。然而，对于其具体的路径选择，从各级政府到民间仍存多重辩论。一个高瞻远瞩、统筹兼顾的顶层设计，如何将城镇化视为一项系统工程，着眼于整体性、协调性，进行统筹思考和长远规划，已成为推进新型城镇化的当务之急。

 

    自2011年起，中国工程院与清华大学组织了20多位院士、100多名专家，对中国城镇化的若干重大问题进行了考察、调研。

 

    日前，中国工程院“中国特色城镇化道路发展战略”重大咨询项目与中国科学院相关课题组向国务院总理李克强进行了汇报，并进行了座谈。

 

    面对中国庞大的农村人口以及禁锢数十年的户籍制度，中国到底如何实现人的城镇化？

 

    该重大咨询项目负责人，全国政协原副主席、中国工程院主席团名誉主席、中国工程院原院长徐匡迪院士接受了《瞭望东方周刊》的专访。

 

    徐匡迪强调，城镇化不是“造城运动”，也不是征地、造房子，而是一种劳动力从第一产业到第二、第三产业转移的过程，是农民从农业社会生活转向城市社会生活的过程，是劳动方式与就业方式、生活方式的转变。

 

    他认为，在城镇化过程中，必须以第二、第三产业的发展为支撑。

 

    真正城镇化37%

 

    《瞭望东方周刊》：目前对于中国城镇化的一些基本问题， 比如城镇化率等有很大争议，您如何看待这个数字？

 

    徐匡迪：据统计，截至2012年底，中国的城镇化率达到52.57%，城镇人口约7.2亿，已经稍微超过世界平均值。不过，如果扣除“半城镇化”的这部分农村劳动力，大概只有37%，真正要把农村年轻一代从农业转到第二、第三产业，还是要发展产业经济，提供足够的就业机会。

 

    现在有一个可喜的现象。我们调查中发现，10年前大概60%的农民工流向珠三角、长三角、京津冀地区。从2002年开始，流向这些地区的农民工逐年减少，如今到省外打工的农民工不到50%，大部分都在省内流动、就近打工。这样有利于社会的稳定与经济的持续发展。

 

    但是，也有新的问题。我们课题组调查了几万个农民工，发现90后的新生代从小读书上学，95%的人从没参加过农业劳动。无论是他们自己，还是他们的父母，都没有回到农村务农的意愿，这就为今后人的城镇化增大了难度。

 

    调查发现，90后的新一代农民工，其中不到5%想回农村，原因是农村家里房子大，城市居住条件太差，另外有些人家里是农机专业户；80后一代的农民工，想回家的也不到10%；70后出生的一代，几乎70%都是要回去的。他们到城市来打工，主要是为了建造家里的房子，为女儿攒笔钱做嫁妆，准备给儿子娶媳妇，这些事情做完了，就踏实地回农村去了。这是不同年龄带来的不同取向，不同的年龄段、不同的地域、不同的人，他们的意愿不完全相同，所以人的城镇化在中国是一个很复杂的问题，必须区别对待，根据具体的情况进行研究，不能搞“一刀切”。

 

    现在中央已经提得非常明确了，为什么对城镇化还有这么多争论？就是有的人把城镇化看得过于简单。

 

    只把楼房建起来不行，必须把产业的基础做扎实，要有可持续的产业群为支撑。另外，科技、产业都要不断创新，使产业可持续发展，不然旧的产业也会被新产业所淘汰。

 

    《瞭望东方周刊》：怎么理解人的城镇化？

 

    徐匡迪：从1993年到2013年，是中国的快速城镇化时期，城镇化率每年约增加1.5%，年均有近2000万人从农村转移到城市。但他们不是城市的居民，被称为“农民工”。我们认为，这只能叫“半城镇化”。他们和城镇居民一样从事工业、服务业劳动，生活条件却远没有达到城市居民的基本生活要求与社会保障。

 

    在2010年的统计数据中，增加的2.6亿城镇人口里面，大概有1.6亿属“半城镇化”。我们课题组这次调研的目的就是要解决实现人的城镇化。光是城市扩大面积，如果没有使所有人享受均等的社会保障与福利，就不是人的城镇化。人的城镇化是新型城镇化的核心。

 

    人的城镇化和人的素质有关。如果农村孩子考上了大学，一般就可以在城镇找到一份较为稳定的工作，有固定的收入，可以租住房屋，有失业、医疗、养老等社会保险，这部分人自然就实现了人的城镇化。

 

    读过高中，或者读过职业专科学校的一些人，经过培训之后，可以通过资职认证，拿到相关执照从事技师、技工工作，也可以在城镇、企业稳定工作、生活。

 

    在人的城镇化过程中，要因地制宜。所以我们课题组关注的不是立刻给人一个城镇户口，不同的人要按照不同的地区、城市大小区别对待。

 

    课题组讨论时，很多专家建议，特大城市一般劳动力要适当控制，主要让有专业技能的人进来。北京、上海、广州，这些特大城市要控制人口数量，一般应该要有本科学历；省会城市、地级市和中等城市，至少要有大专学历；在县城就业，可以是中学毕业，或者有专科证书。

 

    人的城镇化有多方面的含义，还可以是给人创造第二、第三产业，甚至现代化农业的工作条件。所以，人的城镇化不只是指人的福利和社会保障，更重要的是给人的就业机会，相当于城镇居民的就业机会。

 

    超大城市和中小城镇齐头并进

 

    《瞭望东方周刊》：要走中国特色的新型城镇化道路，何为中国特色？新在何处？

 

    徐匡迪：新在三个地方。首先必须做到城乡统筹。只想把农村变成城市不行，还要考虑到农民的生产、生活习惯，以及粮食安全等，这都要统一考虑。

 

    第二，新型城镇化是就地就近发展当地经济。不能把农民都赶到城里去，造成乡村空心化、乡镇萧条。曾经有一段时间，有些原来非常发达的小市镇，由于农民都到外出打工，致使当地逐渐萧条。

 

    第三，必须要有适合当地特点的产业进行支撑。比如山东盛产苹果，苹果要放在冷库里面，如果卖不出去就发愁。其实，就应该在当地发展苹果加工产业链，比如生产苹果酱、苹果醋，这样就提高了苹果的附加值和储存条件。

 

    中国的特点和外国不一样。中国的农用土地很分散，只有东北的三江平原可以发展机械化大农业，河北省的中、南部，以及河南的部分地区可以进行大规模机械化。山东、江西这样的农业大省也有很多山区，以四川为代表的西南地区农田都在山间的小坝子中，不能搞大农业。

 

    所以，中国特色是什么呢？是中国城镇化的人口永远不可能像西方国家那样超过80%，甚至75%都不行，我们现在提出来到2030年就是65%。

 

    当然城镇化是不可逆转的，但也不是以“长官意志”来推动的，必须是妥善、稳步、有区别的推进。

 

    中国城镇化战略的实质还是劳动力的转移，还是从低附加值的劳动向高附加值劳动的转移，从农业生产到工业生产和服务业去转移。这里就有人的素质问题、就有教育的问题，也有经济发展客观规律的问题。

 

    《瞭望东方周刊》：说到人的城镇化和转移，现在北上广这样的大城市似乎已经人满为患了。

 

    徐匡迪：城镇化包括两方面，一方面，大型企业和规模化生产肯定不能在小城镇进行，一定是靠近中心城市。比如富士康组装电子产品，一个工厂就有几万名工人，要保证水、电、较好的居住条件，以及充足的生活后勤服务，乡镇肯定不能提供，只能选择深圳、郑州这样的大城市。

 

    另一方面，多数农民进入小城镇，这种就近就地的城镇化，无论对生态的影响，还是对农田的占用，都是最少的。而且文化相通，语言相近，生活习惯也一样，避免了不同人群之间生活上的矛盾。

 

    现在中国特色的新型城镇化，既包括一般中小规模城镇的发展，也包括大城市。大城市是结构调整。不过，县和镇人口增加的比例会大大增加。如果工业化、信息化、城镇化和农业现代化融合发展，中小城镇的发展就大有机会。

 

    按现在城镇化建设来讲，中小城镇和大城市是齐头并进。而且他们吸纳的人数基本上是相同的。以后，中小城镇在吸纳农村劳动力方面，可能会超过大城市。因为农业现代化大发展，要衍生下游产业，形成一条农业产品产业链，比如种植小麦，收益不高，国家还要补贴，如果做成面粉，价格就会高一点。如果做成方便面等食品，经济效益就会大幅度提高。

 

    所以，农业现代化除了增大规模、加大机械化以外，还要延长农产品产业链。这个过程就要吸纳很多劳动力。再比如种茶叶，除了春季采摘嫩茶，还可以把茶树上的老茶叶进行深加工，提取茶叶里面的茶多酚等物质做西药，以及抗氧化、抗衰老的化妆品。

 

    农民必须宅基地确权入股

 

    《瞭望东方周刊》：说到人的城镇化，农民的利益，比如土地问题是绕不开的，如何解决这些问题？

 

    徐匡迪：应该讲中国农村的土地制度、农民以家庭联产承包为主的统分结合的土地制度，保障了我们经历了2008年金融海啸。中国在亚洲金融危机的时候，几千万农民工回乡照样可以生活，因为他有一个土地托底机制。这个基本政策是不会变的。

 

    但是，如果始终是一家一户的小农经营，农民不可能致富，农业的水平也不可能提高，农业的科技服务也永远跟不上。所以，要先在一些地方积极试点。不是把农民土地征收过来，而是把农民的土地作为权益入股，组建新型的农业经济合作体。这个合作体不是过去强制的合作社，而是农民以土地入股经营看得见的养鱼、培植苗木，或者像河南某个粮食主产地，在县、镇开办食品加工厂，当地农村劳动力不够用，还要从外面招工，除了肉制口还做水饺，这些都是种粮养猪的衍生产业。

 

    我认为，中国未来农业现代化的方向是以科技为支撑，保证优异的粮种，以及病虫害的防治，这方面需要国家出钱支持。在国家的科技支撑条件下，保证农民的基本权益不变，但是享受权益的方式发生了变化。

 

    现在在山东、河南试点建设农村新社区，让农民住进楼房。地方政府的主要初衷是让农民享受城市居民一样的现代生活条件。比如用抽水马桶，用自来水。农村一家一户分散居住的时候，不可能进行下水道、自来水管等相关的生活基础设施建设。

 

    不过，很重要的一条是要进行宅基地的确权。原来每户有多少宅基地，要确保他的权益不变。把农民原来有形的宅基地变成他的股权，放在整个大的经营体里面。

 

    我们下去调查的时候反复强调，关键是要保证农民的权益，农民宅基地一定要确权，确认并保障农民的权益。

 

    那么这里就有一个问题，乡镇干部说给村民盖楼房需要很多钱，这些钱怎么办，只能以后农民慢慢还，从股权里面慢慢扣。当然这里还有另外一种，像河南新乡，县里搞了一个开发区，吸引很多企业来投资，当地政府在征收农民土地后，不是一次性偿还，农民搬到新家以后，专门成立一个开发区公司。在这里经营的工业企业，每年都要向开发区公司交土地租用费，除了物业管理的花费，剩下的就是农民可以分红的。这些都是今后我们在城镇化过程中需要注意的问题。

 

    《瞭望东方周刊》：很多人觉得，农民上楼这些问题改变了几千年的生活习惯、破坏了乡村的社会结构，造成很多负面影响？

 

    徐匡迪：这个确实是有问题，关键是农民不能再种地了，如果是再用水牛、手扶拖拉机自己犁地，农具都没地方放了，过去农村家里专门有一间屋放农具。这个确实是要注意，当地政府不能够违背农民的意愿，也不能够违背群众的想法，主观主义去做。

 

    当然，不排除有少数人想搞政绩工程，但是多数人的愿望还是好的，希望农民能够过上城市居民一样的生活，保证他们的基础设施。但是要考虑到，让他们过城市生活的前提条件是必须让人们有城市的就业方式、城市的收入，不能让他们住上楼房，还让去种地。

 

    《瞭望东方周刊》：除了土地，如何解决户籍问题？包括农村的医疗、教育、就业、社会保障体系？

 

    徐匡迪：户籍制度改革要区别对待。现在总的趋势是，县以下的乡镇，如果农民有意愿在城镇买房落户，就可以给他城镇户口。

 

    中等以上城市，要看他的就业能力，不能让他变成无业游民，要有稳定的工作，以维持社会的稳定。所以要区别对待，对大城市的要求要更高一些，必须要有专业知识。

 

    就像外国人要去美国办签证的时候，拒绝的理由可能就会说你有移民打工的倾向，如果是拥有高学历，他就很欢迎你去。中国的大城市也得这样，不然的话城市里就像巴西一样，城市无业游民太多，不利于社会稳定。在户籍制度方面，一定要有区别地逐步放开。

 

    农民的生活问题还是要靠发展生产。

 

    我觉得山东省还是一个比较好的例子。原来我在教育系统工作，曾任上海市教卫办公室副主任，当时是李铁映担任国家教育委员会主任，处于“普九”重要时期。有次到山东沂蒙山区去开现场会，沂蒙山区最好的房子就是小学和中学，都是用石头砌的，其他住房还都是土坯房子。孔夫子的这个传统还是比较好的，他们尊师重教。另外他们也认为，孩子受教育是一生的事情，会受用一辈子。

 

    对于农村的医疗保障，现在有“新农合”，这需要一个过程，现在的问题是医疗费用太高，最近开始在揭露。医疗费用高是因为医疗系统有腐败，药厂给医生回扣，药价贵了，患者的负担就重了。

 

    世界级城市不是随便建的

 

    《瞭望东方周刊》：前些时间，曾提出再建十个区域性城市群，也有报道说现在144个地级市规划建200余个新城新区，还有国际化大都市规划频现，还要盖世界第一高楼。在新型城镇化时期，如何看待这些现象？

 

    徐匡迪：这是一种肤浅的误解，世界级城市不是随便建造的。

 

    首先，这个城市的产业必须融入全球化，成为世界经济的一个结点，世界性城市不是靠基本建设建起来的；第二，一个城市的人口规划必须要和城市产业发展相适应，要有提供足够多的就业岗位的产业，以维持市民的正常生活。

 

    关于城镇化的问题，实际上前段时间有个误解。现在全国来讲刚超过50%，东部地区的京津唐、长三角、珠三角基本上都完成了城镇化。但是现在中部地区误解为：因为城镇化率高，所以经济发达，这是错误的认识。首先是经济发达了，才能城镇化率高，不能本末倒置。

 

    有些地方在执行中央决策时，出现了偏差，这是中国的一种常态。因为国家是从全国的高度、从长远的发展历史阶段来看，从整个国家利益来看。地方上，只是从他局部的利益，甚至任期以内自己的利益来看。这确实是有矛盾的。

 

    所以我想，只有通过党的群众路线教育，通过宣传，让大家都认识到城镇化到底是怎么一回事，让人民群众来监督。地方政府再打着城镇化的旗号把农民赶上楼，就行不通了。

 

    城镇化确实是拉动内需的一个很重要的环节。因为城镇化的居民消费主要从市场上获得，而农村主要是自给经济，所以城市化的社会和农业化的社会消费水平有很大的差别。

 

    从统计数据来看，全国大中小城市一起算进来，城市居民消费大概是农村的2.5至3倍。如果只是北上广大城市，要在十倍以上。中国要发展，城镇化是很重要的。但是，城镇化不是人为造成的，是市场规律造成的。要想提高城镇化的比例，必须要有城市里面的就业条件，有好的生产消费条件，才能做到真正的城镇化。

 

    所以，我们反复说城镇化不是人为造成的，反复说城镇化是人的城镇化，城镇化不是造城运动，更不是造新城运动。现在，很多城市的领导把精力放在造新城上，对旧城的改造漠不关心，其中一个原因还在于棚户区的改造成本很大。

 

    《瞭望东方周刊》：现在也有质疑，认为现在存在着土地城镇化快于人口城镇化、城镇化是房地产的城镇化，也就是在建设中为了快速拉动经济，把城镇化变相为拓展土地财政，您怎么看？

 

    徐匡迪：这和我们的财税制度有关。现在地方政府差不多一半靠土地财政过日子。因为工业的增值税75%给中央，营业税给中央50%，只有个人所得税完全归地方，但是大型国有企业所得税都归中央，所以这是分税制度的问题。当时分税制推广的时候，土地财政还没有实行，现在要进行深入的研究。

 

    新型城镇化任重道远

 

    《瞭望东方周刊》：最后我们回过头，总结一下未来的城镇化建设中，我们应该注意哪些特别突出的问题？

 

    徐匡迪：首先，要清楚地认识到，“半城镇化”人口大量存在，城镇化质量并不高。城镇人口中高达三分之一的农村流入人口无法享受城镇户籍待遇；大量新生代农民工不可能返回乡村，城镇内部存在反差巨大的二元结构。

 

    其次，资源环境约束瓶颈突出，“生态环境危机”空前严峻。快速城镇化造成土地、水资源和能源的高速消耗，区域性复合型大气污染事件频发，并达到历史最严重水平。

 

    第三，区域发展不平衡，城乡发展差距显著。中西部地区城镇化发展滞后，城乡差距不断扩大，城镇化发展严重忽视县域、乡村发展和对农业现代化的服务带动。

 

    再次，资源、资本、人才和科技等过度向大城市集中，县和村镇发展严重受阻。特大城市“巨型化”发展，无序蔓延；中小城市和小城镇发展受到种种限制。

 

    第五，城镇公用设施建设严重滞后，交通拥堵、安全隐患等“城市病”凸显。基础设施和公共服务设施建设欠账严重，大城市交通严重恶化，缺乏整体应对措施，城镇运行安全隐患日益突出。

 

    第六，历史文化和自然遗产破坏极为严重，动摇中华优秀传统文化的根基。牺牲自然和文化资源追逐经济利益；文化审美和价值观扭曲，现代城市文化亟待建立；文化破坏从城市向乡村地区蔓延，仅存的乡土文化遗存岌岌可危。

 

    第七，城市公共管理水平低下，应对群体性突发事件的能力明显不足。一些地方只顾追求企业和房地产发展等经济利益，忽视群众利益；城镇管理水平低下，数字化、精细化、智能化水平不高；科学决策缺失，应对群体性突发事件的能力明显不足。

 

    最后，地方政府推进城镇化发展的观念存在严重偏差。一味追求城镇化速度，人为地“推进”城镇化；急功近利，热衷于“造城运动”；推动城镇化发展的路径单一，盲目攀比，脱离实际。

 

    中国城镇化是和经济增长连在一起的，现在我们7.5%的经济增长，大概每年城镇化能提高0.5%至0.6%。以后我们速度会再放慢，如果到了2020年以后，是6%到7%的经济发展速度的话，城镇化速度就会减到0.4%~0.5%。因为GDP增加一个百分点，大概提供120万个就业岗位，没有足够的就业岗位，就不能实现城镇化。

 

    提出所谓多长时间实现城镇化，我认为这是对经济学很不了解的结果。